1学人简介
姜晓萍，四川大学公共管理学院院长、教授，博士生导师。
史云贵，四川大学公共管理学院副教授，博士。
完善干部退出机制是深化干部人事制度改革的重要内容和关键环节，也是积极稳妥推进政治体制改革的关键点和突破口。2000年6月中央办公厅印发的《2001～2010年深化干部人事制度改革纲要》把“建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制”作为干部人事制度改革的目标之一。但是，十年过去了，干部“能上不能下”问题至今依然是制约我国领导干部人事制度改革的“瓶颈”和“短板”。为什么下?凭什么下?怎么下?下来以后怎么对待?这些都是干部工作中长期存在的重点、难点问题。据2008年中组部委托国家统计局在全国31个省区市开展的“全国组织工作满意度民意调查”，关于干部人事制度改革需要解决的突出问题，48.10％的干部群众认为是“干部能上不能下”，占多项选择的第一位。另据2010年四川省委组织部调查，在“当前选人用人中存在的突出问题”的多项选择中，“干部队伍能上不能下、‘出口’不畅，活力不足”成为63.46％受访者的首选。这些情况表明，我国干部工作还普遍存在着“重选拔，轻退出”的问题。本课题通过对30多个市县进行调研、对47位县委书记进行访谈，了解到虽然我国已初步建立了以退休退出、领导干部届满到期退出、引咎辞职退出为主的党政领导干部退出机制，但由于各种利益和矛盾的交织，目前我国在完善领导干部退出机制方面还存在着一些迫切需要解决的问题。
我国干部退出机制的现状
当前，我国干部退出机制改革已取得了较大的成绩：现有的法律、政策为干部退出机制提供了有力的法律支撑，中央一系列的重大举措为干部退出机制率先垂范，干部人事制度改革实践为进一步完善干部退出机制奠定了良好的社会思想基础和群众基础。
1.我国现行的法律、政策为完善领导干部退出机制提供了基本的实施依据。首先，我国现行宪法第98条规定了地方各级人民代表大会的任期。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第58条规定了地方各级人民政府的任期。这实际上已从我国宪法和相关法律的角度规定了地方各级人大和政府领导干部的任职年限。其次，《党章》第21条、26条对中央和地方各级党委任期都作了明确规定。第36条还进一步指出离休干部如何界定?，“党的各级领导干部，无论是民主选举出来的，还是由领导机关任命的，他们的职位都不是终身的，都可以变动或解除”。再次，《党政领导干部选拔任用工作条例》第55～61条对我国领导干部的免职、辞职、降职的条件和程序作出了明确的规定。中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》第8条就调整不称职干部、不胜任现职干部等方面提出了明确的要求。
2.新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中央所采取的一系列重大举措为建立领导干部退出机制起着很好的率先垂范作用。早在1956年9月党的七届七中全会上，毛泽东就提出，到适当的时候就不当主席了。到1959年，刘少奇接替毛泽东成为国家主席。早在1962年，邓小平就深刻指出，“多少年来，我们对干部就是包下来，能上不能下”，“要说服我们的干部，造成一种能下的空气”。[1]改革开放初期，邓小平明确指出，“要健全领导干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期以及离休、退休要按照不同情况作出适当的、明确的规定”；“要让群众来监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经批评教育而仍不改正的，人民群众就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律处分。”[2]在邓小平的大力推进和身体力行下，党和国家事实上的领导职务终身制被废除，实现了领导干部的新陈代谢。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，进一步加快了领导干部正常更替的步伐，在完善领导干部退出机制方面走出了继往开来的关键一步。
3.改革和完善干部退出机制已取得了良好的初步成果。自2000年中央实施《深化干部人事制度改革纲要》以来，尤其是2006年中组部发出《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》以来，中央部门和很多地方在完善干部退出机制方面做了不少积极有效的探索：近年来，中央和地方在大力推行试用期制、探索全额竞争上岗、任职年龄划杠、调整不称职干部、公开招聘干部、群众满意度测评末位淘汰干部等方面做出了积极探索。如中组部自2009年开始在全国推行通过“上评下议”的综合满意度来“上、下”干部；浙江省出台对不称职干部的调整“回炉”制度、“慢跑干部”扣分制度、领导干部辞职13条标准等，就是其中的典型代表。
4.干部人事制度改革不断推进的实践，为建立领导干部正常退出机制奠定了良好的社会思想基础和群众基础。随着干部人事制度改革的不断推进，领导干部和人民群众的传统思想观念正发生着深刻的变化。对干部人事制度改革，尤其是中央和地方出台的一系列重大举措，不少干部已由开始的不理解、不习惯、甚至对抗，逐步转变为理解、拥护和支持。实际上，人们对那些思想保守、不求进取、政绩平平；对那些素质不高、能力不强、不称职或不胜任现职的；对那些热衷于搞形式主义、形象工程、劳民伤财的；对那些因官僚主义、没有很好地履行职责而给国家、集体造成重大损失的；对那些以权谋私或个人生活不检点，在群众中造成不良影响的领导干部，意见很大，也希望加大对他们的处理力度。人民群众对领导干部的良好期望，也促使我国要进一步加快领导干部退出机制改革与完善工作。
当前我国干部退出机制存在的主要问题
1.领导干部退出存在着“一刀切”现象。目前，我国领导干部到了法定退休年龄后，不管实际健康状况和领导能力状况如何，一般通过“一刀切”的退休制，让他们离开现有领导岗位。更有甚者，不少地方在任职年龄上层层递减，有的规定市一级干部45岁、县一级干部40岁、乡镇一级干部35岁，有的要求进乡镇班子的年龄在30岁以下，有的将40岁的干部就转为非领导职务干部。这些做法在一定程度上挫伤了不少年富力强的优秀干部的积极性与创造性，实际上是对干部资源的极大浪费。
2.对不适宜担任现职领导干部的调整存在着操作困境。组织部门在对现职领导干部进行日常调整时，对“不适宜现职”的领导干部不好界定。而且对那些与岗位“水土不服”的官员，尤其是对一些工作“不在状态”的“懒官”、“庸官”，组织部门很难把握让他们适时退出的“火候”与“尺度”。
3.领导干部“问责”退出在很大还程度上存在着形式化现象。长期以来，我国领导干部的辞职形式主要是上级党委政府责令下级领导干部辞职，而下级领导干部自愿辞职和主动引咎辞职者并不多见。在一些重大事故或事件中，不少领导干部虽然存在着明显不称职，甚至严重失职、渎职的问题，但他们却通过各种关系力图“保位”，甚至还有一些领导干部推三托四，乱找“替罪羊”。即使是因“问责”而“退出”的干部，也会在很短的时间内在另一个地方或部门“复出”。
4.绩效考核“末位”退出缺乏操作的科学性。政绩是调整领导干部的基本依据。科学的执政观、政绩观对不同地区、不同部门、不同岗位的领导干部要求不同。一些地方部门依然把“GDP”的增长看做是领导干部考核的最重要，甚至是唯一指标。而有些地区、系统、部门的领导工作很难进行具体量化，尤其是在一些条件艰苦、生态脆弱的环境下，用经济绩效考核领导干部明显是非科学的。当前，个别地方还不分青红皂白地要求各系统、各部门都要进行招商引资，并把招商引资的成绩作为干部“上、下”的基本依据。
5.领导干部“变相”长期任职问题依然比较严重。改革开放后，我国虽然通过建立任期制、退休制基本解决了领导干部任职“终身制”问题，但任期满的领导干部，除非到了法定退休年龄或犯有比较严重的错误，一般都会得到组织部门的提拔或平级调动到另一个相关单位部门。在党政部门任职届期满的领导干部，如果还没有到法定的退休年龄，一般都会被安置到人大、政协里面；而一些领导干部也在一定程度上把各级人大、政协当成自己的“养老院”，从而造成了我国领导干部任期制的“虚化”。
6.领导干部退出渠道不畅，“下”和“出”制度不够配套。干部“能上不能下”，有观念的问题，有制度的问题，也有机制、文化的问题。特别是在仕途“独木桥”、一切都和职务相联系的情况下，除了用年龄来卡、用换届来卡、用是否犯错误、用健康状况来“下”，似乎缺少更多有效的办法。由于目前缺乏对退出后领导干部的后续保障制度，如安置渠道、社会保障机制、工资福利制度、干部转岗或再就业相关的培训制度等等，导致即使有些不适应担任现职的干部想要离开现任岗位，也会因没有合理的补偿或妥善安置的办法而放弃“辞官”。往往出现“有能力的进不来，想出去的走不动”的尴尬局面。
完善干部退出机制的对策建议
1.完善领导干部任期制，健全常态化退出机制。要进一步完善领导干部任期制，明确各级干部连续任职以及担任同一职级的领导职务不得超过的最高年限，干部任期一到，按照法定程序免除职务，对因特殊情况需连任的，须经任免机关重新办理任命手续，切实解决干部“不犯错误不下来”的问题，使干部“能下”的问题逐步制度化，常态化。要加大各级人大、政协改革的力度，大力推进人大、政协“专职化”、“专业化”，严格党政领导干部进入人大、政协的“标准”与程序，努力避免人大、政协成为党政部门领导干部届期满后的“清谈馆”、“养老院”。
2.严格落实领导干部试用期制，试用期间不胜任者下。为防止试用期制度流于形式，每一个领导干部试用期满时，都应事先书面征求纪检、监察部门意见，同时通过民主测评、个别谈话、实地考察等形式深入了解领导干部在试用期间的表现。对试用期内出现重大失误或犯有严重错误，不宜继续任职的，终止试用期；对不胜任的，免除职务。
3.健全不适宜现职岗位的领导干部的调整机制。要加大治懒治庸力度，对那些不负责任、不思进取、碌碌无为的领导干部，及时进行降职、免职、待岗、离岗培训等调整，及时将干劲不足、表现平平但无“硬伤”的干部调整出去。如河北承德市出台的《关于调整不胜任现职领导干部的实施办法(试行)》等文件，对不适宜现职的领导干部，分别采取调离、改任、降职、待岗、辞职、免职等措施进行惩罚性调整。建议在全国范围内尽快制定并实施(《不适宜现职领导干部的调整办法》，逐步实现不适宜现职领导干部调整工作的常态化、制度化。
4.实行问责制，完善领导干部引咎辞职退出机制。重庆、四川是我国在实践中推行领导干部引咎辞职制度较早的省份。重庆市于2002年1月通过了《重庆市党政领导干部辞职实施办法》。2004年4月，依据《四川省党政领导干部引咎辞职暂行规定》，成都公交公司董事长、总经理李祥生、朱纪常等因城市公交安全事故引咎辞职。[3]当前，要严格执行《党政领导干部辞职暂行规定》，对因工作失误造成严重负面影响的领导干部必须引咎辞职。另外，负有政治领导责任的各级党委“一把手”也应引咎辞职或提请罢免，如原石家庄市委书记吴显国就因三鹿奶粉事件被罢免。同时，必须进一步完善《党政领导干部辞职规定》，规范引咎辞职干部“复出”的法律法规，对引咎辞职干部必须达到“复出”的期限、标准后，方能重新使用，原则上不能平级调动，应采取重新竞争性选举的方式让其依法重新上岗；对不主动引咎辞职的领导干部，各级人大、党委政府应及时启动弹劾、罢免等机制，对当事人进行问责处理。
5.完善党委常委会、全委会对领导干部的“票决”退出机制。在理顺党代会、全委会、常委会关系的基础上，应健全常委会、全委会对领导干部“票决”退出的党内民主环境。江苏、四川、福建、海南等省份已逐步把领导干部的退出，从“常委会”票决发展到“全委会”票决，票决的对象也从“县(区)级”过渡到了“地(厅)级”。同时，应充分发挥党内民主，创新党员民主选举、民主评议、民主质询机制，建立健全党内弹劾制。早在2004年，江苏滨海县就开始试点党员代表“民主弹劾干部制”：10名以上党员代表就可以向县党代会提议弹劾，弹劾动议案经表决形成决定后，被弹劾人将被解职。[4]当前，可积极稳妥地引导党员代表对县、乡两级党委工作进行评议、质询，并在此基础上视情况对党委书记进行弹劾。
6.完善人大对领导干部的弹劾退出机制。我国现行宪法和相关法律对人大“罢免”领导人的规定过于笼统，应通过必要的法律使宪法规定的罢免程序制度化。可从制度设计上把各级审计部门隶属于各级人大；而各级人大应根据审计部门审计出的问题，及时启动对相关领导的质询或弹劾机制。人大弹劾领导干部，应与纪委、组织部门协同推进。如2005年6月，湖南省临武县就试点了人大“民主弹劾干部”制：县、乡两级人大代表10人以上联名，可对该县股级以上干部提出弹劾动议，县纪委、人大办、组织部负责联合调查，一经查实，弹劾案将提交县人大表决，被弹劾人自弹劾通过之日起被解除职务。[5]
7.完善“上评下议”的领导干部考评退出机制。建立健全领导干部公开承诺，组织部门科学考“诺”机制。2010年8月，《成都市区(市)县党政领导班子和领导干部考核工作图》规定离休干部如何界定?，不愿公开承诺、敷衍承诺、虚假承诺的领导干部在“上评下议”的初期就可被诫勉、调整、退出。该市进一步综合日常考察和年终考核等情况，对不能履行“承诺”的领导干部，责令其辞职或免去其领导职务。[6]应积极引导基层群众进行制度化评“诺”。近年来，成都市在对乡镇负责人的民主评议中，明确规定：参加民主评议的群众代表不少于60％，满意率不到7％的由上级党委诫勉，不到50％的责令引咎辞职或提请罢免；而对区(市)县、市级部门党政领导班子开展满意度调查，党代表、人大代表、政协委员应占参加民意调查会人数的90％以上。[7]
8.积极创造条件，加快领导干部“裸退”步伐。我国领导干部对从“党政部门到人大、政协”、“从领导岗位到非领导岗位”式的退休制度已形成了严重的路径依赖。建议借鉴西方国家民选政务官的“裸退”方式，逐步解决我国领导干部在退休过程中的“隐退”、“半退”现象。在试点的基础上逐步推行领导干部届满“裸退”制度。
9.畅通干部退出渠道，加强退出后的制度保障与激励。首先，要加大干部职务与职级相结合的干部人事制度改革步伐，加大从大专院校、科研院所选聘干部的步伐，以专业技术干部补充领导干部，可以缓解干部退出的压力。其次，要进一步完善对退出干部的教育培训力度，着力提高退出干部的自身素质和岗位适应能力；对系统接受科学培训的退出干部，组织人事部门可按照“人岗相适、人尽其才”的原则，科学安排他们适时“复出”或就业安置。再次，要进一步完善党政机关社会保障体系，加快推进党政机关工作人员工资福利、养老、医疗等保险制度建设，切实解决好“下来”和“退出”干部的保障问题。最后，要加快推进干部福利制度改革，逐步实现福利货币化、透明化和规范化，当前可借鉴企业“买断工龄”和军转干部“货币化安置”的办法，对部分退出干部实行“一次性”市场化安置。
10.加强思想教育和舆论引导，破除“官本位”，完善干部“退出环境”。完善“能上能下、能进能出”的干部退出机制，就必须破除“官本位”这个“痼疾”。首先，要进一步加强对领导干部立党为公、执政为民的服务宗旨教育，树立领导干部科学的执政观和政绩观。其次，要通过思想教育，让领导干部明确“领导干部是为人民服务的公职岗位，而不是终身任职的就业岗位”；通过舆论引导让广大干部群众树立“干部的升降去留是常态”、“干部正常退出是人力资源的优化和科学配置”等观念。再次，通过组织关怀和科学安置，疏解退出干部的“压力”、增强他们的大局意识和责任意识，消除他们退出后的压抑感、挫折感和失落感。
11.充分利用集中换届的契机，加大领导干部集中退出的力度。集中换届，是加大领导干部流动、大力调整不适宜现职领导干部、治懒治庸的最好时机。今明两年，我国正值省、市、县、乡四级领导班子集中换届之际，建议各级党委政府及其组织部门在集中换届进程中，充分发挥民主，科学运用好退休、考核、票决、评议、辞职等退出机制，加快领导干部新陈代谢，打造一批高素质的领导干部队伍。
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