东亚国家国内政治与对华政策制定
作者：Kazuko Kojima，日本庆应义塾大学法学部政治学科教授，当代中国研究中心主任。
来源：Kazuko Kojima, “Domestic Politics and Policy Making toward China in the East Asian Countries,” Journal of Contemporary East Asia Studies, Vol.10, No.2, 2021, pp.230-245. DOI: 10.1080/24761028.2021.1956040
导读
本文以日本、韩国、印尼、越南、新加坡五国对中国“一带一路”倡议的反应为例，考察了何种政治与制度安排以及政治行为体的行为会成为一国在中美之间实现外交平衡的稳定或不稳定因素。作者所说的东亚是包括东北亚和东南亚在内的广义上的东亚。案例中的五个国家总体上在中美之间维持平衡外交，但在具体的对华政策和对美政策制定上又因国内政治的影响而具有差异。本文启示读者注重国内政治对一国外交政策的影响，且有助于探究中小国家的大国平衡战略。但作者对国内政治行为体之间互动的论述并不充分，对公众舆论等的多样性关注不足，这都可以作为未来进一步的研究方向。
引言
随着2018年以来中美战略竞争日益明显，各国面临着如何在中美两国之间保持平衡的同时开展自主性外交的问题。本文研究国内政治如何成为一国在中美之间实现外交平衡的稳定或不稳定因素，并主要讨论国内政治如何影响一国对华政策制定。从“国内政治”视角出发，本文分析了决定一国外交决策权分配的制度安排，以及在形成对华政策共识过程中各行为体之间的互动。事实上，随着中国在各国影响力的增强，各国国内在制定对华政策方面的分歧也在不断加剧。本文不仅关注政治领导人，还关注议会、政党、政治家、官僚机构、军队、社会组织、利益集团、地方政府、媒体和公众等行为体。
本文选取的案例是日本、韩国、印尼、越南和新加坡五国对中国“一带一路”倡议所作的反应。一方面，它们在中美之间保持着相似的外交立场，既通过“一带一路”倡议寻求与中国加深经济联系，又在安全领域支持美国在东亚的军事存在并以此制衡中国。另一方面，这五国的政治制度存在差异。作者认为日本实行一党主导的议会内阁制；韩国和印尼实行总统制；越南实行一党制；新加坡实行事实上一党独大的议会内阁制。作者比较了每个国家的机构和行为体及影响其形成对“一带一路”倡议的政策的背景，提炼出影响对华政策制定的稳定与不稳定因素。
“一带一路”倡议和五国的反应
2013年启动的“一带一路”倡议包括“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，旨在满足这些地区的基础设施需求，化解国内产能过剩，有效管理外汇储备，并促进亚洲和非洲国家之间的“南南合作”。
1. 日本
日本对“一带一路”倡议反应缓慢，并决定不成为亚投行的创始成员。安倍晋三提出“自由开放的印太”战略，对“一带一路”倡议持谨慎态度。同时，日本自民党“二阶派”和商界支持日本参与“一带一路”倡议，以此加深与中国的经济联系。“二阶派”及其领袖二阶俊博是这一趋势的主导性力量，二阶本人与日本经济产业省以及财界有着密切联系。
2017年5月，日本政府派出50人代表团参加首届“一带一路”国际合作高峰论坛。当时，安倍晋三将一封亲笔信交给二阶俊博，表示日本愿意就“一带一路”倡议开展合作。从那时起，日本开始表现出在一定条件下参与“一带一路”倡议的意愿。2017年6月，安倍晋三明确表示，如果满足开放性、透明度、经济活力和金融可持续性四个条件，中日之间的合作是可能的。2019年4月，二阶俊博再次出席了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。同年10月安倍晋三访华之际，中日双方商定了总价值200亿美元的第三国合作项目。但自民党内一些人对此类举措持谨慎态度。
自民党作为一个全方位政党，在议会内阁制下相对稳定地执政，其内部围绕“一带一路”倡议和对华整体外交存在分歧。在战后的日本政治环境中，外交不太可能成为选举中的关键问题。一方面，自民党内各派系、经济机构和财界之间的合作仍然活跃和良好。他们正试图利用“一带一路”倡议进入中国市场。另一方面，自民党内保守派议员对中国形成了一种鹰派倾向，其成员包括优先考虑与美国结盟的传统“亲美保守派”和得到民众支持的民族主义者。然而，重要的是，即使观点或政策存在冲突，派系或党内领导人之间仍可以通过非正式讨论相对容易地达成妥协。
2. 韩国
韩国是分裂半岛上的两个国家之一，自20世纪70年代以来其外交政策根据对朝立场的不同可分为保守派和进步派。保守派的代表是新国家党和未来统合党，其核心主张是：韩国不会对朝鲜作出让步；美韩两国以美韩安全联盟为基础，共同寻求控制朝鲜半岛局势。进步派的代表是共同民主党，其核心主张是：促进朝韩谈判，实现朝韩合作；相比和美国的联盟，优先考虑与朝鲜建立共同体。两派之间政治斗争激烈，分歧根深蒂固，无法进行对话或妥协，这种对抗被称为“南南冲突”。
保守派和进步派的分歧决定了韩国的外交政策，包括与“一带一路”倡议的接触。在朴槿惠政府时期，韩国最初努力与中国建立良好关系，她表示东北亚开发银行与亚投行是相辅相成的，两国还就将韩国关注的“欧亚倡议”与中国的“一带一路”倡议联系起来达成了共识。但中韩关系因美国推动在韩国部署萨德系统而恶化。进入文在寅政府时期，韩国仍无法独自实现其对朝政策，只能依靠美国和中国在朝鲜问题上取得突破。文在寅政府被迫遵循与朴槿惠政府类似的政策。在美韩关系中，文在寅政府实施了朴槿惠政府同意的萨德系统的部署；在中韩关系中，韩国等待创造一种可以对朝鲜实施自己独立政策的环境，同时希望中国起到缓和朝鲜强硬立场的作用。在这一政策框架内，文在寅政府试图通过强调其发起的“东北亚铁路共同体”倡议可以与中国的“一带一路”倡议相结合来确保本国身份。
由于对朝政策选择有限，平衡对美和对华政策是韩国政府不分党派的务实决策的必然结果。考虑到韩国社会在如何处理半岛分裂这一最重要的问题上存在分歧，而且总统是由分裂成两个阵营的公民直接选举产生的，在对内对外事务上拥有很大权威，韩国的外交政策往往受到总统选举结果的极大影响。韩国在中美之间的外交策略受到上述风险的影响。
3. 印尼
尤多约诺总统积极回应“一带一路”倡议，强调加强与中国关系的重要性。印尼仍然缺乏经济发展所需的基础设施，因此中国是一个有吸引力的资金来源。自2004年上任以来，尤多约诺政府一直在推动与中国达成各种合作协议，双方建立了全面战略伙伴关系。尤多约诺政府采取“动态平衡”“全方位外交”“百万个朋友和零个敌人”的原则，并在中美之间维持外交平衡。
2014年上任的佐科政府将“全球海洋关系”作为新的外交愿景东亚国家，重点关注海上防务、海洋外交、海洋资源开发、海上基础设施开发和海洋文化。为弥补投资资金不足，佐科政府通过多次声明印尼的海上运输计划与“一带一路”倡议是互补的来吸引中国资金。佐科曾高度评价“一带一路”倡议，并表示其符合印尼将基础设施发展作为主要政策目标的方向。2015年10月，中国和印尼签署了雅万高铁的建设协议。中国于2017年超过日本，成为印尼第二大外国直接投资来源国。
作者认为，印尼政治中存在不稳定因素。一方面，印尼公众中出现了民族主义情绪；另一方面，腐败现象猖獗，尤其在地方一级。民主化以来的权力下放使地方政府在基础设施建设和资源开发方面获得了更多的自由裁量权，加剧了地方政府的腐败。为应对上述事态，佐科政府被迫转向多元的外国投资来源。
作者指出，印尼遵循了自由独立外交的原则。然而，由于日益增长的基础设施需求和中国资本的涌入，民族主义、腐败等阻碍理性外交决策的因素在政治争端中的影响正在增加。
4. 越南
越南政府一直支持与中国的经济合作，并于2004年提出了“两廊一圈”框架，旨在通过发展连接“两廊一带”的交通基础设施，促进两国的经济一体化。随后，中国启动了“一带一路”倡议，并将“两廊一圈”纳入其中。两国在2015-2017历年首脑互访期间发表的联合声明宣布，将通过把“两廊一圈”框架与“一带一路”倡议联系起来的方式促进合作。扩大往返中国的运输路线对越南极为有利。此外，作为获得促进发展所需的基础设施建设资金的框架，“一带一路”倡议是最有希望的选择之一。
尽管越南在其官方文件中表达了对“一带一路”倡议的支持，但其仍然不愿实施具体的基础设施开发项目。这是由于越南担忧中国的经济影响力可能扩展至政治和安全领域。越南的平衡外交体现在以下两点：第一，越南对参与“一带一路”倡议持保留意见；第二，越南加强与美国、日本、印度等其他国家的合作，但并不将中国的崛起视为迫在眉睫的威胁。作者认为，越南的政治体制能够使其根据长期战略采取一致的外交政策，避免在高度敏感的问题上发生政治对抗或刺激社会。此外，越南在对华政策中面临民族主义抬头这一艰难挑战。
越南的情况与印尼相似，因为它们在大国之间推行自主外交，并且一直面临腐败、民族主义和其他将外交与内政紧密联系在一起的因素。但越南的政治体制能够在一定程度上避免将这些不稳定因素用作政治斗争的工具。
5. 新加坡
新加坡将“一带一路”倡议视为将本国发展成连接东亚地区陆地和海洋网络的金融中心与通信枢纽的绝佳机会，对该倡议持充分合作的立场。尤其是作为“一带一路”倡议一部分的中新（重庆）战略性互联互通示范项目，已成为两国合作的重要场域并受到关注。中新于2018年4月签署了一份谅解备忘录，旨在扩大与“一带一路”倡议相关的第三国市场和基础设施建设方面的合作。新加坡寻求充分利用“一带一路”倡议，将自身打造成东亚地区的金融和交通枢纽。与其他东南亚新兴国家不同，新加坡与作为基础设施投资者的中国有着互补关系，并不认为“一带一路”倡议有任何威胁。
此外，新加坡事实上一直处于人民行动党的一党统治之下，这确保了其自主外交的连续性。在李光耀的领导下，新加坡在中美之间实施了全方位外交。吴作栋和李显龙延续了等距离外交的传统。此外，一党独大避免了外交政治化。
面对中国的崛起，新加坡的对华政策可描述为“在经济上追随，在政治和安全上进行软平衡”。在欢迎“一带一路”倡议并试图从中获取最大经济利益的同时，新加坡通过支持美国在安全领域的主导地位来确保其外交自主性。李光耀的权威和人民行动党的统治使这种外交平衡成为可能。
总结与思考
上述五国都在追求中美之间的平衡外交东亚国家，但随着参与“一带一路”倡议的利益攸关者变得更加多样化，外交决策也愈发受到更具争论性的国内政治的影响。各种国内行为体都试图基于自己的利益和信念来增加对决策过程的影响。尤其是当涉及国家主权、民族团结的问题在该国与美国和中国的关系中升级时，国内政治的斗争性增强，导致平衡外交面临不稳定的风险。此外，当国内腐败案件发生时，这些国家的对华外交往往会变得内部化和不稳定。
上述五国在控制不稳定因素的体制安排方面具有差异。在韩国和印尼等实行“赢者通吃”总统制的国家，总统通过直接选举产生并在制定外交政策方面拥有相当大的权力，民众在身份和利益上的分歧往往会导致激烈的政治冲突，使得外交政策在政府更迭时难以维持。相比之下，日本、越南和新加坡等国拥有能够控制不稳定因素的制度框架，在制定外交政策的过程中，各个行为体的利益在某种程度上能够在一个政党内得到巩固和协调，且由于决策者不是由直接选举产生的，外交政策不易受到公众舆论趋势的影响。作者认为，若中小国家要稳定地在中美之间追求平衡外交，必须确保有一定程度的讨论与问责空间，并建立一个避免外交内部化的制度框架。
词汇积累
全方位政党
catch-all party
全方位外交
omnidirectional diplomacy
等距离外交
equidistant diplomacy
译者：陈思涵，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生。
校对 | 王星澳 黄紫蓝
审核 | 施榕
排版 | 崔莹佳
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